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 房地产法房地产法 → 农村拆迁之法律思考
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农村拆迁之法律思考
来源: 湛江律师服务网-王文斌律师网 作者:lawyer 发表日期: 2008-04-18 10:30:00 阅读次数: 3608 查看权限: 普通信息
  这里说的农村拆迁,是相对于城市拆迁而言的,当然是指农村集体土地上的房屋拆迁。而同样是农村集体土地上的房屋拆迁,城市规划区与非城市规划区又有质的差别。
  一、农村拆迁之调整规范
  我们国家对城市拆迁这一块,就调整规范来讲相对成熟。近一些年来,城市建设如火如荼,房地产交易活跃,城市拆迁以及由此产生的各种矛盾与纠纷亦较多,拆迁官司亦特多。在我们的律师圈子里,老牌地产律师好多。这些法律规范主要是《城市拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁工作规程》、《城市房地产管理法》、《城市规划法》,当然还有最高院的一些解释和解答,各省市配套办法建设部的一些《意见》。由于实体法规范相对较多,法院在审理案件时的依据、参照较全,法院受理的案件中民事案件、行政案件均有一定数量,当然也有非讼类强制执行的。
  农村拆迁有调整规范么?我如果说没有你也许不赞成,那都是些什么?差不多是些政策性规定。从法律法规角度,农村征地之法律规范是有些的,那就是《土地管理法》以及国务院的《土地管理法实施条例》、国土资源部的一些规章,此外还有各省市出台的办法、条例等配套文件。而农村拆迁,就实体规范来说,《土地管理法》并没有涉及,仅第四十七条第二款“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。”这样一个授权性规定,说的也不明确,究竟“附着物”是否包括房屋呢?我的理解是包括的,实践中各省事实上是有这样的房屋拆迁标准方面的规定的。比如湖北省就有鄂政办函[2004]85号文件,题为:“省人民政府办公厅关于随岳高速公路随州至仙桃段征地拆迁补偿标准的通知”,这恐怕是湖北省就农村拆迁这一块算是最新的调整规范了。但现在看来,在湖北农村遇拆迁问题还不能适用,一是就时间上来讲已经过去三年多,物价有变动;二是适用地域上仅限于随岳高速公路。此后湖北省就再也没有出台类似的用于农村房屋拆迁的文件了。你还别小看这么个文件,由于有《土地管理法》授权,在当时它应当有一定的法律效力,只可惜时过境迁。
  农村拆迁缺少实体规范,更缺少就农村拆迁纠纷当事人如何救济的程序性规范。那么农村拆迁是不能独立于政府土地征用之外,也就是说是政府征收农村集体土地为建设用地之行政管理行为附随行为,仍属于具体行政行为。农户对政府违法拆迁只能提起行政诉讼,而不能提起民事诉讼。笔者注意到,实际上约98%以上农村拆迁纠纷是通过上访途径的,至于解决多少就不可而知了。
  2007年全国人大通过举世瞩目的《物权法》。该法有一个重要的条款与农村房屋拆迁关联。那就是第四十二条:“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。”这里有一个非常重要的词就是“足额赔偿”,它表明,农民的房屋应当等价交换。如何等价?首先必须当事人地位平等。从法律层面,拆迁人与被拆迁人构成以等价交换为内容的民事关系。一直以来,补偿不足额、款项不到位、程序违法等都是征地、拆迁环节中的突出问题。《物权法》对征地和拆迁问题作出了有利于被征地人的规定。可惜,到目前为此,国家还没有一个与此相配套的法规与此相对接,《物权法》只有宣誓意义。由于它是基本法,是新法,它的出现使得一些与之相抵触的法律法规、规范性文件无效。这就使得本来就少得可怜的农村拆迁规范顷刻间荡然无存。这也是我们总也找不到地方出台的农村拆迁统一标准方面文件的原因所在。我敢说,地方政府今后也不会出台。
二、城市规划区集体土地上的房屋拆迁
  拆迁缘于征地,是为了让出土地。依据《土地管理法》,所有项目建设必须使用国有土地。因此,一个项目建设如果用集体土地,就必须先由政府将该集体土地征为国有,然后再批给你使用。这就决定了国有土地上的房屋拆迁与集体土地上的房屋拆迁有质的不同。农村集体土地上的房屋拆迁不能适用《城市房屋拆迁管理条例》。
  根据《城市房屋拆迁管理条例》第二条:“在城市规划区内国有土地实施房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,适用本条例。”以及附则第三十九条:“在城市规划区外国有土地上实施房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,参照本条例执行。”由此可得出结论就是:适用本条例的条件是“国有土地”。
  就规划区目前现状,有二种情况:一是该规划区集体土地已经部分地收储为国有,另一种情况是将该集体土地列为城市规划区进行规划管理,暂不改变其土地权属性质。收储为国有则国有土地,其地上房屋拆迁适用《城市房屋拆迁管理条例》毫无异议,但另一种情况还只能适用《土地管理法》和《土地管理法实施条例》。两种不同适法,其最大的不同:一是政府行政管理机关的角色不同,城市拆迁行政机关采用的是许可证管理、公告、备案、行政裁决,是管理者;而农村拆迁政府是征地主体,往往受拆迁人的委托充当拆迁人角色(农村拆迁也存在行政裁决,但裁决者是同一级政府而不是行政机关)。农村拆迁政府行政行为色彩更为强烈。
  第二个不同是补偿标准的取得和方式的不同。城市拆迁有货币补偿和产权置换的选择,且货币补偿依据房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产评估价格确定,价格形成的市场化较高。而农村拆迁补偿办法由政府制定,手段单一,价格形成的市场化较低。
  农村规划区集体土地与一般农村集体土地在权属上没有什么不同,按照《城市规划法》,国家对城市规划区实行规划管理,其做法是要求项目建设必须取得规划许可。因此农村规划区与非规划区的区别理论上讲只是多一个行政管理,不应当产生拆迁管理的不同。但实际上,就目前各地政府做法还是存在着差别。比较各地制定的政策,其制定依据虽然也是《土地管理法》,但内容差不多同《城市房屋拆迁管理条例》,存在有补偿选择,标准更是高出许多。
  能否得出结论认为农村规划区集体土地上的房屋拆迁补偿就应当比非规划区高呢?我不这样认为。事实上政府完全可以根据实际情况制定政策。这要看该规划区城市边缘化程度和城市功能。确实有象北京、上海这样的大城市,其郊区与城市融为一体,以至于找不出城市农村的分界线。这样的规划区的房屋拆迁就应当参照城市拆迁管理的做法。而对于一些小城市,虽然从名称上称城市规划区,但城市化发展较慢,功能没有形成,这类地区就应当与非规划区没有差别。
三、农村集体土地上房屋拆迁的拆迁人究竟是谁?
  就目前做法,的确存在二个答案:其一,是依照法律法规规章规定组织征地拆迁的政府主管部门;其二,是经依法批准征用或者占用集体土地并取得房屋拆迁许可证的用地单位。
  拆迁人的不同,反映出被拆迁人与拆迁人之间拆迁法律关系的性质的差异。如果是政府主管部门,那么政府基于公共利益作为行政主体与被拆迁人是一种行政法律关系,双方地位是不对等的。这种法律关系的好处是提高征迁效率,缺点是被拆迁人的利益往往被侵犯。拆迁人如果归位为真正的用地单位,那么农村集体土地上的房屋拆迁就和城市房屋拆迁一样,拆迁人与被拆迁人就拆迁补偿和安置签订合同,双方地位平等,因而二者建立的是民事法律关系。这种关系对被拆迁人有利。
  然而,从《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定来看,拆迁人的的确确规定的是政府主管部门。《条例》规定:“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”政府土地主管部门不仅是征地拆迁的主体,而且对征地拆迁补偿标准的依法制定负有责任。显然,土地法律法规是将征地与拆迁视作一步行为来规定的,而不是分开的。
  但根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》,拆迁人不再是政府部门。其中第三条:“本办法所称拆迁人是指经依法批准征用或者占用集体土地并取得房屋拆迁许可证的用地单位”。第十一条:“拆迁人与被拆迁人应当就房屋拆迁补偿安置事宜签订书面协议。协议应当规定补偿安置方式和标准、搬迁期限、违约责任等内容。”不仅如此,拆迁实施方案的制定和公布也是由拆迁人完成,政府只有审核和备案的义务。显然,这就把征地与拆迁分开,是作为二步走进行的。其实这与城市拆迁的做法没有差别。
  各地在农村征地拆迁问题上可以有不同的规定,本来就是法律授权。但北京市的做法可以代表着一种新的立法倾向。因为自《物权法》出台之后,国家开始注重私权利保护。人们开始反思:农村集体土地与其之上的房屋,虽然宅基地不是他自个的,他必须让出,但拥有房屋所有权这是事实吧,那么他对他房屋有没有讨价还价的权利呢?所以,有不少人大代表就主张国家应当制定一个农村拆迁法,从而加强对农民利益的保护。
  征地与拆迁究竟是一步好还是二步好,也就是说农村集体土地上房屋拆迁之拆迁人是由政府部门还是用地单位?我认为需要结合农村实际。目前大多数农村征地拆迁要么是因为城市规划,要么就是因为公路、铁路等国家重点项目建设,也就是说是基于公共利益。国家对私权利的保护不能离开效率和成本。城市“丁字户”打着维护私权的口号结果是损害了集体的利益,损害了更多的私权。况国家目前国家对于农村拆迁采二步走做法既缺少法律法规依据,又没有实际经验。离开行政力量,拆迁工作难乎其难。
  政府完全有能力加大对农民利益的保护力度。只要政府严格依照法律法规,科学制定拆补偿标准,实施拆迁许可证管理和拆迁过程中行政责任追究制度,在拆迁听证、行政协调、拆迁行政裁决、拆迁行政诉讼、复议、强制拆迁的各环节中,做到程序规范,完全可以解决实体不公的问题。
 
 

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