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拿什么扼住“资源腐败”的咽喉
来源: 湛江律师服务网-王文斌律师网 作者:文斌律师(13543551148) 发表日期: 2011-02-21 19:12:08 阅读次数: 4656 查看权限: 普通新闻

目前,我国矿产资源领域“官煤勾结”“官矿勾结”现象严重,腐败案件高发。据最高人民检察院提供的数据,2010年上半年立案查处国土资源系统职务犯罪798人,同比上升11%。专家认为,经济发展过度依赖资源支撑,加上监管机制和体制存在漏洞,行政权力在资源配置中处于主导的地位,在一定程度上加剧了腐败的滋生。

官员办矿成顽症 腐败“窝案”“串案”多

前不久,陕西神木“法官状告煤矿讨红利”的官司引起网上舆论的高度关注。神木县法院法官张继峰入股一家煤矿180万元,因两年未得到红利而将煤矿告上法庭。

据半月谈记者调查,在一些矿产资源比较丰富的地区,官员入股办矿已是公开的秘密。原山西蒲县煤炭局局长郝鹏俊,早在2000年便出资2万元,非法购买了蒲县克城镇张公庄后沟洼煤矿,改名为蒲县成南岭煤矿。

2005年8月,中纪委等部门联合下发文件,要求投资入股煤矿的国家机关工作人员限期撤资。为掩人耳目,郝鹏俊与其堂兄、妻弟签订了一份假退股协议,并依此向蒲县纪委进行了退股申报登记,煤矿实际上仍是他和妻子于香婷“说了算”。

仗着煤炭局长的权势,成南岭煤矿肆无忌惮地非法生产,由一个几十万元投资的小煤矿,发展成总资产5285万余元、净资产1700万元的大煤矿企业。郝鹏俊家仅在北京就购买了35套房,合同房价款高达1.7亿元;郝鹏俊本人及其亲属的存款有1.27亿元。

据最高检职务预防犯罪厅厅长宋寒松介绍,矿产资源领域职务犯罪往往涉及地方各级党政领导部门以及国土资源、安全生产等多个单位部门,涉及人员众多。

湖南省耒阳市矿产品税费征收管理办公室,这个小小的科级事业单位,770多名干部职工中竟有超过百人涉嫌贪污受贿,55人被立案调查。从主任罗煦龙到8名副主任、党组成员,以及下属各站点站长、班长,高、中层干部几乎“全军覆没”。

“小官大贪”现象严重 “粗放型”开发造就资源暴利

2008年7月山西省煤焦领域开展反腐败专项斗争以来,共查出各类违规违纪资金300亿元,处分违纪党员干部1590人,其中县处级、乡科级干部515人,占1/3以上,涉及国土、煤炭管理、煤矿安全、煤炭运销等众多部门。

据山西省纪委副书记、监察厅厅长杨森林介绍,地方特别是县乡两级涉矿单位、部门的工作人员权力寻租,突出表现在以下十个方面:一是违规审批资源、非法倒卖国有资产;二是漏缴、欠缴、挪用、私吞煤炭基金;三是不按规定收取资源价款;四是偷逃欠税;五是煤炭运销票据名目繁多,以及伪造、倒卖票据;六是国有资产严重流失;七是中介机构虚假评估、商业贿赂;八是超层越界、非法组织生产;九是以土地治理为名非法采煤;十是党员干部入股办矿、收受贿赂。

“小官大贪”的背后,往往存在着资源开发过程中十分突出的“短期化”倾向。以煤炭资源大省山西为例,改革开放以来,山西煤矿历经“有水快流,快速致富”、承包入股、企业改制、产权交易多个发展阶段,经营主体由当初的国有、地方、乡镇转变为国有、地方、集体、股份、个人等多种主体,都想从中分得一杯羹。

与山西煤炭开采量逐年猛增相伴而生的,是煤矿的所有权、使用权、经营权频繁变动,企业多小散乱和国有资产严重流失问题突出。特别是2001年以来,矿产品市场好转,价格一路飙升,挖煤骤然变成了暴利产业。半月谈记者在山西、河南等地调查发现,一个中等规模的私营煤矿,矿主每天的纯收入可达25万元至30万元。目前,山西、陕西、内蒙古等地开采一吨煤的平均成本不到100元,而售价最高可达1500多元。

在巨大利益诱惑下,非法小矿、黑矿大批出现。据原山西省委副书记、省政协主席李修仁介绍,在黑矿猖獗的时期,山西黑矿数量比正规矿还多。在一些资源富集地区,有钱的自己投资,没钱的“引来外资”挣了再分红,不少乡镇干部、机关干部、警务人员甚至县领导都有自己的“洞洞”(指黑矿),国有大矿、乡镇矿、黑矿的矿井在地下纵横交错。

权力介入资源配置 腐败“利益同盟”形成

中国监察学会副会长、北京大学廉政建设中心主任李成言认为,行政方式资源配置使得官员们手中拥有巨大的自由裁量权,却没有得到有效约束。“从这一意义上讲,以行政方式配置资源愈多,官员的自由裁量权就愈大,腐败就越不可避免。”

以煤炭资源开采为例,在我国,一家煤矿企业要取得合法生产资格必须办齐“六证”,即采矿许可证、煤矿生产许可证、安全生产许可证、矿长资格证、矿长安全资格证、工商营业执照等6个证件。但事实上,审批环节越多,意味着权力干预越深。在一些地区,“明码标价”办理相关证件已成为公开的秘密,资源开采的审批权沦为某些部门的寻租工具。

杨森林介绍说,由于审批环节多、程序复杂、时限过长,一些煤矿要想办全“六证”,须经省国土厅、煤监局、煤炭局、工商局等4个部门,申报材料要准备一卡车,办证时间最短也要7至8个月。为了“跑证”,有些煤矿干脆派人长年住在太原,上下打点,少的花几十万,多的要上百万才行。

由于手握资源开发审批大权,一些地方官员与一些矿老板相勾结,大肆批矿、卖矿进行权钱交易。位高权重的,通过帮矿老板取得探矿权、采矿权,收取办矿“公关费”“手续费”。一些县乡的地方实力派小官员也通过暗中保护没有任何手续的“黑矿”发横财。

更令人担忧的是,资源领域的权力寻租已开始向监管部门蔓延。湖南省郴州市原纪委书记曾锦春,不仅独揽郴州矿业整合关停大权,收受“干股”,纵容亲属家人参与矿业经营,还多次借助“双规”手段,直接参与矿产利益的控制与掠夺,被当地群众称为“曾矿长”。

国家行政学院竹立家教授认为,纪检、安监等执法执纪部门介入资源领域设租、寻租,为非法侵占资源提供了“双重保护”,其直接的后果就是“猫鼠一家”、监督形同虚设。

扼住“资源腐败”的咽喉

资源领域腐败高发,不仅造成了巨大的资源浪费,影响我国经济转型与可持续发展,而且严重地损害党和政府在人民群众中形象,成为影响一些地区社会稳定的重要诱因。业内人士和反腐专家认为,要遏制资源领域的腐败高发现象,需要从体制机制入手,通过创新资源开发和管理监督等各项制度,从源头上预防腐败的发生。

谨防制度“刚性”层层递减

针对资源领域的种种乱象,中央曾多次采取措施严厉整饬,但涉及资源领域的利益争夺和权力寻租却还是愈演愈烈。国家行政学院教授竹立家等专家认为,我国整肃矿业秩序、整治资源腐败力度不可谓不大,但许多政策在传导、执行过程中,其“刚性”层层递减。

2006年2月,山西省政府187号令就已明确规定了采矿权价款的收取标准,但临汾市直到2007年10月前,仍在执行资源整合试点期间的采矿权价款标准,少收采矿权价款52.32亿元。吕梁、阳泉两市在未经省政府批准的情况下,从2005年8月到2007年6月,执行临汾市资源整合试点期间采矿权价款标准,吕梁市少收采矿权价款34亿元,阳泉市少收采矿权价款3.18亿元。

2010年5月29日,湖南省汝城县曙光煤矿发生爆炸事故造成17名矿工死亡。而这起事故发生之前,湖南省《关于预防和坚决遏制煤矿重大事故发生的通知》刚刚下发不久,处于技改阶段的曙光煤矿正属于《通知》严令禁止开工生产的煤矿。事后的调查结果证实,负责监督曙光煤矿停工技改的汝城县文明乡安监站长竟是曙光煤矿现任法人代表。

强化“资源国有”遏制地方短期逐利行为

竹立家说,我国目前在资源开发上主体众多,无论是国有企业、集体企业,还是私营企业、个体老板,都可以轻易地介入资源开发,而地方政府出于GDP和财政收入增长等短期利益的考虑,纵容了私挖滥采、贱卖资源的行为,国家应进一步强化“资源国有”的概念,确立从紧从严的资源管理政策。

据了解,我国目前矿产资源补偿费率偏低,与国际上通行的矿产资源矿产权利金相比,我国矿产资源补偿费率只有0.5%~4%,而国外矿产资源权利金费率平均为12.5%。即便是如此低的费率,在我国也存在严重的欠缴现象,根本不足以反映国家对矿产资源的所有权。

此外,目前我国的矿业审批往往采用“大矿大批,小矿小批”的做法。地方政府也拥有矿业开采审批权,后果是许多地区出现了大量小型矿山。而许多问题的根源都来自这些与地方政府有着千丝万缕联系而使监管失灵的小矿。

中国社科院工业研究所研究员罗仲伟等专家认为,要遏制资源领域腐败高发的趋势,必须强化“资源国有”的概念。一方面坚决剥夺地方政府的矿业开采审批权,明令禁止地方政府参股矿业企业,提高环保等准入门槛。

另一方面,大幅提高资源税费,对资源税费垂直征收。与此同时,加大地方政府在资源税费分成中所占比例,改变对资源富集地区的政绩考核导向,弱化地方政府与资源开发的直接利益关联,遏制地方政府的短期逐利冲动。

加速推进国有资源配置市场化

要消除腐败的经济根源,还必须加速推进国有资源配置的市场化进程。

中国监察学会副会长、北京大学教授李成言认为,国有资源配置市场化的反腐意义主要体现在三个方面。第一,有利于消除腐败机会。国有资源市场化将促使市场经营者把精力投向市场信息,关注企业经营战略及竞标出价等,而不必像过去那样把主要精力用于寻租活动。

第二,有利于抑制腐败动机。官员之所以敢冒法律制裁风险而进行设租行为,在于权力干预可以为其带来巨额私利;而寻租者之所以敢冒市场风险且斥巨资收买政府官员,在于可以给他们带来超额利益。国有资源配置的市场化,审批事项减少、审批环节简化,官员腐败也将变得无利可图。

第三,有利于减少“腐败资本”。“腐败资本”是指政府官员手中控制的、进行腐败活动时所利用的各种资源,包括土地、矿产等实体性国有资源和权力、荣誉等非实体性资源。市场机制越活跃,发挥的功能越大,“腐败资本”就会越贬值。

专家认为,近年来,一些地方积极探索建立矿业权有形交易市场,取得了一定成效,但中国矿业权市场建设仍处于起步阶段。李成言表示,从目前一些地方矿业资源交易市场运行情况来看,除需进一步完善现有的招标、拍卖、挂牌、公示等制度外,还需要尽快引入社会听证、媒体监督等机制,将资源配置的全过程置于社会和公众的监督之下。

创新反腐倡廉制度体系规范权力运行

竹立家认为,资源领域的腐败因具有较大的社会危害性,必须通过一系列的制度创新来强化目前的监管机制。

山西省自2008年7月集中开展煤焦领域反腐败专项斗争以来,在深入分析煤焦领域滋生腐败原因的基础上,对煤焦领域反腐倡廉制度建设作出整体规划。宏观层面,针对煤焦领域行政审批、安全监管、生产经营、税费征管、中介服务等重点环节作出明确规定。

中观层面,建立健全煤矿和非煤矿山企业许可证照行政审批、煤炭可持续发展基金投资项目建设跟踪和资金使用监督管理等15个方面75项具体制度。微观层面,由各地区各部门结合实际,有针对性地建立管理制度。如在证照审批方面,实行集中审批、限时办结等一系列新制度;在生产经营监管方面,引入先进生产方式,实行专业化、规模化、集约化开采,建立健全监管权力风险监控体系。

据山西省纪委副书记、监察厅长杨森林介绍,截至2009年底,山西省已就煤焦领域建立各方面制度262项,初步形成了煤焦领域惩治和预防腐败制度体系。其中,专门针对煤炭运输领域腐败实施的经营权、验票权和稽查权“三权分设”制度以及针对违法违纪煤焦企业的“黑名单”制度,均收到了较好的效果。

竹立家、李成言等反腐专家认为,对一些资源富集地区、腐败高发地区以及一些特殊行业,可先行试点官员财产申报制度,让媒体和公众参与对官员的监督。同时,在积极推进统一规范的矿业权交易市场和综合监管平台建设的过程中,应尽快建立中介机构的准入退出机制、失信惩戒机制,完善从业管理制度和信用记录制度,规范评估和中介行为,充分发挥市场机制“公开、公平、公正”配置资源的作用。

(《半月谈内部版》2011年第2期,记者 谭剑 胡靖国)


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